Työneuvostoa uudistettava – lausunnonantajan roolista valvontaelimeksi

Anu-Tuija Lehto voitti ensimmäisen ”Työ ja työelämä muuttuvat, muuttuuko oikeus?" -aiheisen Alma Talent Työoikeus -kirjoituskilpailun. Lue voittanut teksti alta.

Alma Talent Työoikeus -kilpailun voittaja Anu-Tuija Lehto

Oikeuden saaminen on entistä kalliimpaa ja tuomioistuimet ruuhkaisempia. Tuomioistuimen päätöstä voi joutua odottamaan vuosia. Oikeuden toteutumisen kannalta on hyvin tärkeää, että kustannukset tai pitkä odotusaika eivät estä asioiden viemistä eteenpäin.
Yksi ratkaisu oikeuden parempaan saatavuuteen ovat niin sanotut matalankynnyksen oikeussuojakeinot, joista on keskusteltu sekä Euroopan unionissa että Suomessa. Matalan kynnyksen oikeussuojakeinot tarkoittavat, että tuomioistuinmenettelyn sijaan asia käsitellään kevyemmässä menettelyssä, joka on hakijalle halvempi ja nopeampi.

Näistä lähtökohdista on syytä tarkastella myös työneuvostoa, joka työ- ja elinkeinoministeriön alaisena riippumattomana viranomaisena antaa lausuntoja työaika- ja vuosilomalakien sekä eräiden muiden lakien soveltamisesta ja tulkinnasta. Poikkeuslupa-asioissa se on muutoksenhakuelin.

Alun perin työneuvosto ei ollut pelkkä lausunnonantaja vaan muistutti matalankynnyksen tuomioistuinta. Sotien jälkeen perustetun työneuvoston esikuvana oli muiden Pohjoismaiden malli lautakunnasta, joka antaa sitovia päätöksiä. Tehtävät muuttuivat lakimuutoksen myötä huhtikuussa 2004. Tämän jälkeen työneuvosto on antanut vain lausuntoja eikä entiseen tapaan sitovia ratkaisuja.
Lakimuutoksen jälkeen maailma – ja erityisesti työelämä – ovat jatkaneet muuttumistaan. Tilanne tuskin helpottuu nykyisestä, sillä käräjäoikeuksia on lakkautettu ja valitusoikeutta rajattu. Kustannuksetkin näyttävät vain kasvavan. Myös ihmisoikeuksien asema on vahvistunut.

Mallia kehittämiseen muista lautakunnista

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolakien noudattamista valvoo oma lautakuntansa. Ratkaisusuosituksia kuluttajien ja elinkeinonharjoittajien välisissä erimielisyyksissä antaa kuluttajariitalautakunta. Miksi työelämää koskevissa asioissa ei voisi olla olemassa samanlaista lautakuntamallista työneuvostoa?

Lautakuntamallin tapaan toimiva työneuvosto olisi tiettyjä lakeja valvova elin, joka antaa lausuntoja lakien tulkinnasta ja voi myös vahvistaa sovinnon. Lisäksi työneuvostolla voisi edelleenkin olla oikeus tehdä esityksiä lainsäädännön kehittämiseksi.
Tällaiselle elimelle on tarvetta muun muassa sen takia, että Suomi on ollut kovin laiska saattamaan voimaan Euroopan unionin tuomioistuimen työaikadirektiiviä koskevia tuomioita. Myös uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan oikeuskäytäntöjen voimaan saattamisessa on ollut ongelmia.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta voi asettaa päätöksensä noudattamisen tehosteeksi uhkasakon ja tuomita sen maksettavaksi. Lautakunta voi vahvistaa myös sovinnon, mutta se ei voi määrätä hyvitystä tai muuta korvausta maksettavaksi. Sen sijaan kuluttajariitalautakunta voi suosittaa rahallista hyvitystä.

Selvää on, ettei työneuvosto – kuten muukaan vastaava elin – voi antaa sitovia ratkaisuja, eikä näin ollen myöskään määrätä maksettavaksi esimerkiksi työaika- tai vuosilomasaatavia tai vahingonkorvausta. Myös näytön vastaanottamiseen liittyy ongelmia.

Työneuvoston valtuuksia riisuttiin vuonna 2004 juuri siitä syystä, että kansainväliset sopimukset edellyttivät oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä. Työneuvostolla ei ollut samanlaisia keinoja hankkia näyttöä kuin tuomioistuimilla, eikä sen tekemä käsittely vastannut vaatimuksia, joita Euroopan ihmisoikeussopimus ja Suomen perustuslaki edellyttävät oikeudenmukaiselta oikeudenkäynniltä.
Näytön vastaanottamiseen liittyvät ongelmat ja ratkaisujen sitovuus eivät kuitenkaan estä kehittämästä työneuvostoa lautakuntamallin tapaan. Ratkaisua näyttökysymysten arviointiin voidaan hakea esimerkiksi kuluttajariitalautakunnan käytännöstä.

Kuluttajariitalautakunta on kyennyt antamaan suosituksia, vaikka senkin menettely on kirjallista. Kuluttajariita-asioissa matalan kynnyksen ratkaisukeinot ovat laajasti käytössä Suomessa, ja niitä kehitetään Euroopan unionissa edelleen.

Työneuvosto on tuomioistuinta edullisempi vaihtoehto

Työneuvoston lausunnot ovat yleensä yleisluontoisia, sillä ilman todistajien kuulemista asian ratkaiseminen voi olla mahdotonta. On kuitenkin monia tulkintatilanteita, joihin työneuvosto on antanut oikeusohjeen ja asia on pystytty ratkaisemaan työpaikalla ilman raskasta ja vuosia kestävää oikeudenkäyntiä.  

On tyypillistä, että lainsäädäntöä, josta työneuvosto antaa lausuntoja, on tuomioistuimista vähän oikeuskäytäntöä. Siitä, miksi näin on, ei ole olemassa tutkimuksia.

Työneuvosto antaa paljon ratkaisuja työaika- ja vuosilomalaeista, mutta yleisissä oikeuksissa näitä lakeja koskevia tapauksia on käsitelty vain vähän. Vaikka työaikalaki on ollut voimassa yli kaksikymmentä vuotta ja vuosilomalaki yli kymmenen vuotta, korkein oikeus on antanut vain muutamia niitä koskevia ratkaisuja.

Vähäinen oikeuskäytäntö saattaa johtua siitä, että työajoista ja vuosilomista on yleensä sovittu työ- ja virkaehtosopimuksissa. Suurin osa työpaikalla syntyneistä työ- ja virkaehtosopimustulkinnoista ratkaistaan luottamusmiehen ja työnantajan välisissä neuvotteluissa, tai liitot sopivat ne. Vain pieni osa päätyy työtuomioistuimeen tai yleisiin alioikeuksiin.

Toinen syy lienee se, että lakiin liittyvien epäselvyyksien vieminen työneuvostoon on helpompaa ja halvempaa kuin oikeudenkäynti tuomioistuimessa. Ratkaisukin tulee nopeammin, vaikka se ei ole sitova.

Yksittäisen ihmisen saatava asiansa vireille työneuvostoon

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnassa asian saa vireille tasa-arvovaltuutettu tai yhdenvertaisuusvaltuutettu, työmarkkinoiden keskusjärjestö tai muu järjestö, tuomioistuin tai muu viranomainen. Yksittäisellä ihmisellä on oikeus saattaa asia lautakunnan ratkaistavaksi, jos hän katsoo tulleensa syrjityksi.

Myös työneuvostosta lausuntoa voivat pyytää hyvin monenlaiset tahot. Näitä ovat esimerkiksi tuomioistuimet, aluehallintovirastot ja työnantajien tai työntekijöiden keskusjärjestöt sekä yhteistoiminta-asiamies toimivaltaansa kuuluvissa asioissa.

Sen sijaan yksittäisellä työntekijällä tai työnantajalla ei ole oikeutta pyytää lausuntoa työneuvostolta. Oikeus puuttuu myös työntekijä- ja työnantajaliitoilta.

Yksilön oikeuksien rajoittamista työneuvostossa on perusteltu sillä, että yksittäinen työntekijä tai työnantaja voi saada juttunsa vireille aluehallintoviraston kautta. Nyky-yhteiskunnassa emme voi kuitenkaan lähteä siitä, että työntekijän ja työnantajan oikeus saada nopeasti ja halvalla oikeutta riippuu viranomaisesta. Aluehallintovirastolla ei myöskään ole velvollisuutta pyytää lausuntoa. Tätä päivää ei myöskään ole se, että työnantajaliiton tai työntekijäliiton on pyydettävä keskusjärjestöään vaatimaan lausuntoa.

Nykykäytäntö merkitsee, että aluehallintovirasto tai oma keskusjärjestö on ensin saatava vakuuttumaan lausunnon tarpeellisuudesta. Työntekijän, työnantajan ja liittojen on ikään kuin voitettava juttu esikäsittelyssä. Yksittäisen työntekijän ja työnantajan tai liittojen voi näin ollen olla hankalaa saada asiansa selvitetyksi.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnassa yksittäisille ihmisille ja järjestöille annettu oikeus saattaa juttunsa vireille ei ole aiheuttanut mainittavia ongelmia. Työnantaja- ja työntekijäliittojen tulkintakysymyksiä ei ole mitään syytä kierrättää keskusjärjestöjen kautta varsinkin, kun liitot ratkaisevat jäsentensä puolesta suurimman osan tulkintaerimielisyyksiä.

Uudistuksen yhteydessä voitaisiin myös harkita, pitäisikö muillekin järjestöille tai yhdistyksille avata vireillepano-oikeus.

Työneuvostoa uudistettava vuosilomalain yhteydessä

Juha Sipilän hallituksen tavoitteena on uudistaa työaikalaki ja vuosilomalaki kokonaisuudessaan. Kokonaisuudistus tuonee mukanaan uudenlaisia tulkintaongelmia, minkä vuoksi tarvitsemme työneuvoston kaltaista notkeaa toimijaa.

Työaikalain uudistamista pohtinut työryhmä sai työnsä päätökseen heinäkuussa 2017. Säännösten uudistamisen yhteydessä työryhmän olisi pitänyt tarkastella myös työneuvoston asemaa, koska työaikalain tulkinnasta voidaan pyytää lausuntoa työneuvostolta.
Työryhmä ei kuitenkaan puuttunut työneuvoston asemaan ja tehtäviin. Työryhmän esityksen mukaan työneuvosto antaisi jatkossakin nykyiseen tapaan vain lausuntoja työaikalain soveltamisesta ja tulkinnasta.

Työneuvoston aseman säilyttäminen ennallaan on ymmärrettävää, sillä työryhmällä oli niukasti aikaa käytössään. Ajanpuutetta merkittävämpi syy kuitenkin lienee, että työneuvosto on oma itsenäinen elimensä, jolla on oma lainsäädäntönsä, eikä työryhmällä ollut valtuuksia esittää muutoksia tähän lainsäädäntöön.

Kun työaikasäännöksiä pohtiva työryhmä miettii vuosilomalain uudistamista, sen on syytä miettiä myös työneuvoston asemaa. Työryhmän on otettava rohkeasti kantaa työneuvoston rooliin, jonka päivittämistä vaativat myös työelämässä tapahtuvat muutokset.

Todennäköistä on, että työneuvoston toimivallan laajentaminen nykyisestä lisäisi käsiteltäviä juttuja. Se ei kuitenkaan voi olla peruste jättää laajentamatta vireillepanoon oikeutettujen määrää. Toimivallan laajentaminen keventää vastaavasti tuomioistuimiin menevien juttujen paljoutta ja parantaa kansalaisten oikeusturvaa.

 

SAK:n lakimies Anu-Tuija Lehto on voittanut ensimmäisen ”Työ ja työelämä muuttuvat, muuttuuko oikeus?” -aiheisen Alma Talent Työoikeus -kirjoituskilpailun. Kilpailun tuomaristo kiittää Lehdon kilpailukirjoitusta ”Työneuvostoa uudistettava – lausunnonantajan roolista valvontaelimeksi” selkeäksi ja napakaksi puheenvuoroksi ajankohtaisesta aiheesta. Palkintoperusteluiden mukaan ”Kirjoituksen pääsisältönä on lainuudistusehdotus, työneuvoston roolin kehittäminen helposti käytettäväksi työoikeudellisten tulkintojen käsittelyelimeksi. Riippumatta ehdotetun uudistuksen läpimenomahdollisuuksista voidaan joka tapauksessa todeta, että se on linjassa paitsi työelämän kehittämistarpeiden, myös oikeuslaitoksen yleisten kehittämistavoitteiden kanssa. Parhaimmillaan työntekijöiden ja työnantajien suora yhteys työneuvostoon voisi keventää tuomioistuinten juttutaakkaa ja samalla osapuolten kustannusrasitusta. Rinnastus kuluttajariita-asioiden käsittelyyn on kirjoittajalta tässä suhteessa hyvä havainto.”

Kilpailun tuomaristo: tuomariston puheenjohtaja Työtuomioistuimen presidentti Jorma Saloheimo, professori Niklas Bruun, Hanken, johtaja Maria Löfgren, Akava ry ja lakiasiainjohtaja Markus Äimälä, Elinkeinoelämän Keskusliitto. Tuomariston sihteerinä toimi sisältöpäällikkö Arja Lappeteläinen, Alma Talent Pro.

Lue myös Juristikirjeen haastattelu.

Lue lisää: